近日关于新加坡建国总理李光耀与中国的关系，许多人忽略了他给中国输入公共管理经验的细节。在李的多次访华中，中国前总理朱镕基显然是个好“学生”。朱的许多改革是借鉴了新加坡经验的。有趣的是，虽然中国的改革与新加坡的经验有相似之处，不过，“南橘北枳”的问题仍然存在。许多改革在现实中遭遇很大的阻力，“以薪养廉”就是一例。
1992年是中国推行市场经济的关键年份。在李光耀访华前，中国新华社记者向李光耀问计，主谈新加坡的公共管理经验。当时人们开始重视公共管理对市场经济建设的作用。关于如何建立一个廉洁有效的政府，他介绍说：“一切有关政府官员权力的工作条例，力求简单明确。这样一来，任何违反条例的行为都很容易引起怀疑或招来投诉。”同时，“尽量减少政府官员的自行处理权，例如批准发给执照或许可证的权力。”更重要的是，李光耀谈到，“（新加坡的）公务员的薪金都相当不错，因此受贿的公务员会冒失去工作和养老金的危险。”显然，李光耀对公务员薪酬的激励和反腐作用是相当有信心的，并且认为此经验可以适用于中国。有趣的是，新华社报道一开始就有意识的不用“高薪养廉”，而是用了“以薪养廉”。
不论是“高薪养廉”还是“以薪养廉”，在经济学的理论中，政府能否提高公务员薪酬来减低腐败是一个争议已久的话题。简单来说，卸责理论认为，既然因腐败获得的收入很高，腐败行为又难以被发现（特别是在发展中国家），因此，给公务员工资水平要非常之高才可能起到反腐的作用。一般情况下，温和的工资上涨是起不到反腐的作用。诺贝尔经济学奖約瑟夫·斯蒂格利茨是其中一位倡导者。而另一些经济学家则相信效率工资理论。只要公务员工资是公平合理的，公务员会理性考虑腐败后一旦被发现的代价，因而遵守公务员的一些基本守则。目前经济学关于此项研究大多使用跨国数据，目前只有一项证据是比较确定的：过低的公务员工资会加重腐败问题，新加坡前总理李光耀显然是肯定这一点的，而朱镕基也是如此。
有趣的是，尽管1990年初国人对海外的公共管理经验了解较少，新加坡“高薪养廉”经验却在中国引起了一场辩论。《人民日报》发表了数篇关于公务员薪酬和廉政建设的文章。文章的作者多为纪委系统的干部，而且多数拥有较高的行政级别(省部级)。比如有一篇文章就专门提到，“他们(新加坡)一般只说‘以俸养廉’，很少说是‘高薪养廉’。因为公务员的生活水平只是保持在中上的过得去的水平，比起相应的在企业谋事的职员来说，收入还要低得多。”在公务员薪酬与廉政建设方面，大多数的讨论没有深入了解背后的理论依据和实践情况。一开始，对许多共产党官员开说，“以薪养廉”或者“高薪养廉”是一种特别的思想上的刺激，许多人愿意循着这一思路改善中国公务员的治理。但新鲜感过后出现各种反对声音。
许多作者对“高薪养廉”抱有很强的戒心。比如人民日报的一位作者引述儒家的一些传统观念，他认为“廉者常乐无求，贪者常虞不足”，因此，“高薪养廉”是完全靠不住的。许多公务员薪酬较高的发达国家仍然有各种腐败行为，而中国经济还不发达，还有大量的贫困人口，因此，中国是没有条件实施“高薪养廉”的。而中国的传统、可靠的做法恰恰是“以俭养廉”。许多官员哪怕生活上很清廉，也愿意为百姓服务；而一些官员即使有很高的收入，也不断追求私利。他在文章续称，“在革命战争年代，革命者有坚定的信念、崇高的理想、顽强的革命精神和一切奉献给人民事业的奋斗目标与人生观，发扬了廉洁奉公的优良作风。”
除了人民日报之外，许多官方媒体发表类似的评论。这种观点也时常出现在人大、政协上会议上。最新的一例是2014年3月小说家二月河在全国人民代表大会召开期间对中共中央纪委书记王岐山的进言，他说根据历史经验，“高薪养廉”是靠不住。他举的例子是，宋朝的官员工资是最高的，而宋朝的腐败是最严重(宋朝是否最腐败值得商榷)。2014年9月，人民日报的一篇文章更为霸气。当时关于公务员是否涨薪的讨论很激烈，人民日报关于公务员薪酬文章的标题是“公务员工资该涨还得涨，不涨也得好好干”。
社会主义国家的公务人员薪酬一般是偏低的。许多发达经济体的公共部门薪酬经常出现在报纸头条。而社会主义国家即使是薪酬水平较低，也很少在公众媒体中讨论。有趣的是，在1985年全国的机关事业工作人员工资文件中，白纸黑字写明，工资改革方案不公开报道。不允许公开讨论(特别是在非官方媒体上讨论)也成为此后工资政策的原则之一。而近几年，人们在茶余饭后却常常讨论公务员工资。笔者研究公务员薪酬制度数年，根据笔者的观察，有公务员在场的晚宴上，只要提及公务员工资事项，人人似乎都有话说。不过，这背后的争论却是值得深思。
公务员薪酬与廉政的关系，在公务员治理中是有一些浅显、并不复杂的理论做支撑。在中国，之所以对薪酬和廉政出现如此大的分歧，致使决策层左右摇摆，笔者认为跟儒家传统和共产主义的一些理念在现实中的作用有关。
共产主义理念和社会主义传统的影响是显而易见的。在巴黎公社的实践中，当时一条重要政策就是废除旧制官员的高薪制。巴黎公社中最高长官的薪水只能相当于巴黎中等收入工人的工资。中华人民共和国建国之后，1956年中央政府通过了第一个工资制度。次年，邓小平在中共八届中央委员会第三次扩大会议上《关于整风运动的报告》提出“合理”的低工资制度，这套制度实施了接近四十年。他的原话是，“工农生活、城乡生活不要相差太多。生活水平的提高必须考虑到全国大多数人的情况，因此，在目前应该坚持实行合理的低工资制，尽量使大家都有饭吃”。周恩来在同期也表达过类似的看法，他说“实行合理的低工资制，尽量使大家都有饭吃，这也就是我们常说的‘三个人的饭，五个人吃’的意思。” 社会主义薪酬和劳动原则就是“低工资、高就业”。尽管此后有不少经济学家提出，低工资制是不合理的，也在现实的工资管理中造成很大困扰。有趣的是，许多人(包括决策者和一些民众)捍卫低工资的合理和正当性。
而李光耀的“高薪养廉”却是其治官策略的重要一环，也是新加坡经济奇迹的重要一环。在他及其管理团队中，许多人都谈及日据时期新加坡的公共管理问题：当时官员的工资不足以养家糊口，因此腐败极为广泛。至1950年代，官员低薪及官员以腐败补偿自己的“劳动”还是相当严重。基于历史教训，李光耀主政时就力主给官员优厚的待遇。1985年，李光耀曾对新加坡国会陈述给新加坡官员高薪的理由。一是支付高薪可以避免人才流失；另一方面高薪有助于建立一个免受腐败侵蚀的公共行政系统。与其让公务员表面清高、背地里为收入而发愁，还不如让公务员薪酬跟上市场的步伐。这是李光耀一直秉持的理念。
新加坡在1973年、1979年、1982年和1989年连续四次给公务员（特别是高级官员）大幅度调薪。1989年的调薪幅度是最大的。时任贸工部长李显龙还特地解释了其中的原因。当时新加坡政府有许多官员“下海”进入私营部门，公私部门之间收入差让一些官员无法安心在公共部门工作。另外，与其他国家的公共部门一样，新加坡官员的升迁也相对较慢，因此，进人少、辞职多是当时新加坡公务员(特别是高级官员)体系的一大特征。李显龙就力主按照公务员的能力和责任来实施市场工资制度，并且认为这是新加坡政府管理公务员队伍的一项重要原则。从最新数据来看，新加坡总理李显龙的工资是全球最高的(一年为170万美金，而奥巴马的工资是一年40万美金)。而2014年，新加坡政府的清廉程度在全球175个国家和地区中排第7位。从这些数据我们无法得出高薪一定养廉的结论。不过，李光耀的“高薪养廉”的决心却给我们很多的启发。
而朱镕基面临的困境与李光耀相同。在许多发展中国家的发展历史上，一个运行有效的公务员体系往往是经济升级成功的关键。实施市场经济更需要一支廉洁的公务员队伍。在1990年代初期和中期，公务员工资偏低和各“衙门”乱发工资并行不悖。根据国际透明组织的清廉指数，这一时期中国官员的腐败程度是改革开放以来最高的。除了腐败之外，朱总理还面临另外一个棘手的问题：官僚队伍的膨胀。官僚队伍扩张的原因很复杂，其中一项原因就是激励机制不当。许多官员对履行公共服务的实质了解不深，没有动力提供公共服务。因此，官僚队伍工作效率低下、互相推诿扯皮。用人单位就不断用输入新人的方式来造血。而这种做法的结果就是，公共部门工作效率低下无法解决，冗员耗去太多的财力。而朱镕基的思路是“省官益俸”（宋朝曾经施行此政策来治理所谓的“龙多不治水”的问题）。一方面，官僚队伍大规模缩减，提高内部的运行效率；另一方面，公务员的工资得以大幅提升，从而改善官员的激励机制，而且还能收到反腐败之效果。在中央政府层面，朱镕基把四十个部委减为二十九个，而公务员的人数也减少一半左右。2000年1月，港媒报道朱镕基很兴奋的晒工资。他说，“我现在月工资二千元人民币﹐明年将长到三千四百元﹐后年就挣到四千元了”；“中国目前虽然尚不能‘高薪养廉’﹐但有必要做到‘以薪养廉’ ”。事实上，这就是公务员收入“翻番”计划。在此背景下，公务员工资确实上涨很多。以公务员工资与全社会平均工资比来衡量公务员的工资水平，1994年，公务员的平均收入低于全社会平均工资(低于0.9)。而在2007年，这个比率上升到1.15左右(此比率已经相当接近于一些成熟经济体公务员收入与全社会平均工资的比率了)。
朱镕基的“以薪养廉”并不是一帆风顺的。此后，有不少人对“以薪养廉”表示质疑。一是传统的清官情结影响了合理薪酬制度的实施。许多人不相信“以薪”能“养廉”，更多人不相信“高薪养廉”。一位曾专门考察新加坡公共管理的中国专家认为，新加坡公务员的相对高薪是为了留住人才，而非保持清廉。事实上，李光耀的“高薪养廉”是缘自其专业知识和亲身体验。在公务员中实施相对高薪吸引人才和遏制腐败是新加坡公务员管理制度的一体两面。有趣的是，儒家所谓“以俭养廉”在新加坡的现代公共管理中影响较小，而在中国，此观念却深入人心。因此，治理官员的策略就从培训官员的“俭”开始，而非满足现代人的理性的物质追求。
二是共产主义理念也阻碍了“以薪养廉”政策的实施。在历次的关于公务人员的工资改革中，都有人会提及革命年代“低薪”也能养廉的故事。在这些论者看来，树立正确的人生观和“为官之道”，比物质上的激励重要的多。毛泽东也一直持有这个观点，他对第一个现金为主的1956年工资制度相当不满，其中的原因就是担心公务员工资制度会助长官员追求物质利益。在现代公共管理中，单靠所谓的公共服务精神是不足的，适当的物质奖励对改善绩效和增进廉洁常常是有效的。
共产主义理念与官员的相对高薪制是有内在的冲突。因此，人民日报提出“不涨（工资）也得好好干”是不奇怪的。在胡温任期内，2006年，公务员工资制度进行了一次重要改革。当时改革的目标已经不是“以薪养廉”而是“均贫富”：缩小公务员之间的收入差。2007年，公务员工资水平到达历史高峰之后迅速下降。至2014年末全国进行公务员调薪时，公务员团体已有数年没有较大幅度的涨薪。近日，笔者访谈厦门一官员时，他就说到自2008年来，他们都没有调整工资，而当地的房价却是翻番。这种激励机制驱使一些能干的官员跳槽进入私营部门，获取高额的薪水(有时也会出现“延后报酬”等变相腐败问题：官员辞职后进入其监管的行业，而官员与相关企业在之前已达成一些私下协议)。还有一些官员在多重压力下发展出一些不良的行为，这对廉政建设构成很大的挑战。在公共部门工资管理中，人们也提到了“相对剥夺”的概念。也就是，官员自身对此行业的期望、社会地位和实际的收入可能有较大差距，因此，他们很容易堕入腐败的悬崖。
今天我们谈起李光耀“高薪养廉”和朱镕基的“以薪养廉”，其中的政策移植过程相当有趣。一些研究中国的海外学者也曾敏锐的指出，中国政策制定者意识到提高公务员薪酬待遇来遏制腐败的有效性。有趣的是，这个观点却大体上止于朱镕基的任期内。当前公务员薪酬改革及更广义上的收入分配改革，平均主义的思潮已经或隐或现。实实在在改善公务员薪酬、“开前门、堵后门”也没有成为决策者的共识。而最新一轮公务员薪酬调整也没有达到优化公务员薪酬结构的作用。在一些传统观念的夹击下，中国的“治官”的现代化之路还很长。
值得一提的是，最新一些经济学的文献显示，尽管公务员涨薪不会直接伴随着一国官员腐败水平的直线下降，不过，涨薪可在长远上改善官僚队伍的素质和公务员治理的水平。伴随着公共管理透明化和问责制的建立，公务员薪酬制度的适当改善会对建立一个清廉政府起加速作用。最有意思的是，公务员薪酬制度的作用是需要时间积淀的，希望公务员薪酬上升即带来反腐的效果是不切实际的。因此，在当前的背景下，人们需要认真考虑“以薪养廉”政策的进一步落实。(来源：FT中文网)
