南极洲是一个没有政府的大陆。最接近政府的机构是一个位于布宜诺斯艾利斯的不起眼的10人办公室，门上挂着一个小小的牌子：《南极条约》秘书处(Secretariat of the Antarctic Treaty)。这个组织的任务是在共同治理南极洲的53个国家之间进行协调。
如果说，对于一个面积是澳大利亚两倍、拥有巨大的未开发自然资源的大陆，这样的人员配置听上去有点像是唐吉柯德，那么它确实如此。但支撑着它的理想主义是非常清晰的。“神奇之处在于，南极洲是唯一一个人们相互合作、共同致力于和平与科学的大陆，”英国南极调查局(British Antarctic Survey)局长简•弗朗西斯(Jane Francis)表示，“你不会相信，这53个国家在讨论两周后就能达成一致……在这个世界上这是可以做到的。”弗朗西斯最近参加了让所有53个国家汇聚一堂的年度《南极条约》协商会议(Antarctic Treaty Consultative)。
然而，并非所有人都同意。最近在阿根廷首都举办的会议上，其中一些分歧公开化。保持了南极洲近60年秩序的南极条约体系(Antarctic Treaty System)难以解决的问题越来越多。从气候变化到渔业，南极洲正迎来新的地缘政治考验。对于一个基于共识的组织而言，应对这些考验变得越来越难。“该条约体系需要的东西之一几乎像是一种新的愿景，”伦敦大学皇家霍洛威学院(Royal Holloway University)地缘政治教授、南极洲治理专家克劳斯•多兹(Klaus Dodds)表示，“在这种愿景中，各方明确陈述自己要做什么。”此次布宜诺斯艾利斯会议很典型：它达成的一系列协议代表着相对容易摘取的果实，例如有关无人机使用的新规，以及遗址管理指引(如100多年前厄内斯特•沙克尔顿(Ernest Shackleton)和他的团队建造的小屋)。
但最棘手的问题–例如一国违反条约规则后会发生什么–几乎从未得到应对。科学家和外交官们越来越担心，现有体系将无法应对新的压力。这关系到地球上最后一个原始的大陆，这里有全球规模最大的淡水资源，潜在还有巨大的油气储量，而且是了解气候变化通过海平面上升将会多快影响地球的关键。新西兰坎特伯雷大学(University of Canterbury)地理学教授丹妮拉•利格特(Daniela Liggett)表示：“我们现在看到的是……条约各方没有热情采取必要步骤。”她补充称，条约体系内上一份有约束力的重大议定书是在20年前通过的。任何新的议定书都必须通过共识才能获批，因此即便是一个有异议的国家实际上就拥有否决权。
出现紧张的最大领域涉及南极洲与日俱增的经济和战略利益，例如旅游业和渔业(矿产开采是被禁止的)。条约(可追溯至1959年)签字国同意搁置领土要求，并确保南极洲仅用于和平目的。然而，越来越多的签字国已让这个体系变得不灵活：1980年，拥有“协商地位”、能够就条约事务做出关键决定的只有13个国家，如今，这个数字已升至29个，从芬兰到秘鲁，从印度到比利时。与此同时，南极洲上的永久性科考站(南极洲活动的指标)已增至逾75个。中国自1983年加入该条约以来，在建造新的科考站方面尤其积极，其最新的第五个科考站的环境审批已导致条约成员国发生分歧。
“资源一直是最大的诱因，”多兹教授表示，“一旦人们更加直白地表达对资源开发的兴趣，你就会遇到谁拥有南极洲的令人头疼的问题。”这正是困扰《南极条约》乃至整个南极条约体系的问题。这些焦虑随着南极洲重要性的上升而加剧。这块大陆覆盖着一层厚达1英里的冰层，而且是深入观察地球正在发生怎样变化的一扇窗口。南极洲部分地区气温上升速度比全球平均水平要快得多，那里的冰川融化速度将有助于确定全球海平面未来上升的速度。
随着其他大洋渔业资源的枯竭，围绕南极洲的南冰洋(Southern Ocean)正在成为一个重要的渔场。南冰洋在吸收大气中的热量和碳方面扮演着至关重要的角色，而人类尚未完全理解这方面的机制。“情况已经发生了深远的变化，”25年前首次踏上南极洲的海洋生物学家达蒙•斯坦韦尔-史密斯(Damon Stanwell-Smith)说，“在一个人的一生中就可以看到这种变化——海岸水域和冰层的变化、冰川退缩以及相关的野生动物迁徙。这一切在这里表现得再明显不过了。”
一个关键因素是更多游客的到来。斯坦韦尔-史密斯是国际南极旅游组织协会(IAATO)负责人，该协会是南极拥有的最接近“旅游警察局”的机构。上月，IAATO报告称，上季度南极地区的游客人数增加到了5.1万人，较上年增加了17%。预计这一数字将继续增长。斯坦韦尔-史密斯表示，大约有20艘新的极地探险船正在建造(目前在IAATO注册的已有33艘)，以满足民众对南极日益增长的兴趣。对大多数游客(一次南极之旅需支付1万至10万美元的高昂费用)而言，访问南极涉及在少数几个受高度管制的登陆点下船游览。但这一体系存在漏洞，比如无视允许制度的私人游艇，以及越来越多的坐皮划艇或滑雪等旅游活动。“这里正变得有点像个冒险乐园，麻烦在于不受监管的观光游览，”英国南极调查局的弗朗西斯教授表示，“现在人们驾驶自己的游艇或者乘私人飞机去南极洲太容易了。”
去年新游客增长最快的客源国是中国，来自中国的游客总数仅次于美国。与此同时，北京方面正大举投资于南极科考任务，作为其成为“极地强国”计划的一部分–这些行动并不总是受到欢迎。一个引发外界担忧的想法是，中国提议了一套特别“行为准则”，它将适用于其昆仑站(Kunlun Station)科考基地周围的大片区域，此举被视为中国企图限制其基地附近的活动。中国第五个科考基地的建设也引发了争议，因为在环境影响评估完成前，初步的建设活动就已启动。缺乏针对这类违规行为(以及其他国家的类似违规行为)的惩处措施，是南极条约体系的弱点之一。
坎特伯雷大学政治学教授、《极地期刊》(The Polar Journal)主编安妮-玛丽•布雷迪(Anne-Marie Brady)表示，中国在南极研究项目上的支出超过其他任何国家。中国的兴趣不仅限于可获取的潜在自然资源，而且还包括该大陆的战略重要性–在南极附近拥有一个地面站，可提高全球卫星导航系统的准确性。美国、俄罗斯和中国在南极都有关键的基础设施来帮助他们的全球定位系统。布雷迪表示：“这使得南极洲现在非常、非常有意思。”她补充说，南极条约体系可能不适于应对该地区不断增长的“价值观冲突”。她说：“(条约中)有很多未解决的问题，可能不适合当前的全球战略环境。要让《南极条约》可持续，那么各国政府应该更多地从高层关注如何适应变化中的环境，以及如何保护南极。”
中国国家海洋局极地考察办公室(Chinese Arctic and Antarctic Administration)谢绝了采访请求。中国和其他国家正在进行布局，准备好迎接南极条约体系的当前限制可能不再适用的那一天。虽然在技术上不会失效，但禁止采矿的条款可能在2048年之后发生变化–预计那一年将会重新审议环境议定书。随着签字国数量增加，这意味着任何潜在的审议都会涉及更多的声音。阿根廷南极外交政策主管马克西莫•高兰(Máximo Gowland)表示：“(1959年南极条约12个创始签字国以外)的这些国家打算扮演什么角色？他们肯定会关注未来可能获取的资源。”他指出，水资源和矿产资源都可能成为问题。他说：“你不知道局面可能多快演变，”他提到开普敦严重缺水的问题；南非已有人在讨论从南极将一座冰山拖到该国以缓解危机的构想。
南极条约体系已经难以保护南冰洋的资源，那里的捕虾活动正在增加。由于中国和俄罗斯的反对，划设新的海洋保护区一再被推迟，今年10月的一个会议上将再次讨论这个话题。另一个尚未解决的问题是生物资源勘探–把南极洲的生物样本拿到实验室进行研究。由于南极洲存在的物种适应了极端寒冷的条件，它们可能含有具有较高商业或制药应用价值的化合物。然而，由于多个主权国家都宣称对南极大陆拥有主权，来自这些样本的知识产权由谁拥有的问题无法解决。
虽然目前还没有迹象表明有人准备退出南极条约体系，但同样没有人预计它能够自我改革。坎特伯雷大学的利格特教授表示，一个风险是，由于它不能解决南极洲面临的挑战，它会变得不那么相关。美国最高极地外交官埃文•布卢姆(Evan Bloom)表示，尽管南极条约体系存在局限性，但华盛顿方面仍支持它。美国每年向南极洲派遣最多的科学家，前往南极的美国游客也是全球最多的。他说：“就搁置那些政治分歧、让科学研究得以进行而言，该体系相当有效。”这种局面还会持续多久，将取决于一份即将面临其最大考验的脆弱条约。(转载自FT中文网)
